Wolfgang Künzel

Der Parallelbericht des FORUMS MENSCHENRECHTE

Während sich die deutsche Regierungspolitik international als untadeliger Hüter der Menschenrechte geriert, sind rassistisch motivierte Menschenrechtsverletzungen in der Bundesrepublik Deutschland zu einem umfassenden sozialen Problem geworden. Die maßgeblichen politischen Entscheidungsträger neigen entweder zu Unterschätzung und Bagatellisierung der damit verbundenen Gefahren für die Gesellschaft oder beschränken sich auf kampagnenhafte Empörungsrhetorik.

Es gibt Defizite bei der Ausarbeitung einer umfassenden Strategie für den Kampf gegen Rassismus. Die Unterstützung für antirassistische Initiativen ist unzureichend. In der Tätigkeit des FORUMS MENSCHENRECHTE ist der Kampf gegen Rassismus und rassistische  Diskriminierung zu einem Schwerpunktthema geworden. Die Mitgliedsorganisationen des Forums verstehen sich als zivilgesellschaftliche Akteure, die sich mit eigenen Beiträgen und Maßnahmen für die Beseitigung aller Formen rassistischer Diskriminierung engagieren. Bereits im vergangenen Jahr war ein »Memorandum gegen Rassismus« verfasst worden, um vor allem in der deutschen Öffentlichkeit sowohl die Einsicht in die Notwendigkeit der entschlossenen und umfassenden Auseinandersetzung mit dem Rassismus und seinen Ursachen zu befördern als auch klare Handlungsorientierungen für die politische Entscheidungsfindung in Staat und Gesellschaft zu geben. Das Memorandum informiert über die internationalen rechtlichen Grundlagen, die eine weltweite Ächtung jeglicher rassistischer Diskriminierung verlangen.

Prägnant werden die wichtigsten in Deutschland vorkommenden Formen rassistischer Diskriminierung skizziert und die erheblichen strukturellen Defizite der Rassismusbekämpfung benannt. Es werden konkrete Anforderungen an die Politik und auch an die zivilgesellschaftlichen Organisationen herausgearbeitet. Insbesondere gibt das Memorandum wertvolle inhaltliche Hinweise für die Gestaltung eines nationalen Aktionsplanes gegen Rassismus. Leider hat die Bundesregierung, die seit der Weltkonferenz gegen Rassismus (Durban, Südafrika 2001) gefordert ist, einen solchen Plan für Deutschland zu erstellen, diese Anregungen bisher kaum berücksichtigt.

Im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens der Vereinten Nationen ist die Regierung der Bundesrepublik Deutschland inzwischen einer Pflicht aus internationalen Abkommen zur Bekämpfung des Rassismus nachgekommen und hat dem UN-Ausschuss zur Bekämpfung rassistischer Diskriminierung (CERD) den turnusmäßig fälligen 16. bis 18. Staatenbericht über den Stand der Umsetzung der Antirassismus-Konvention vorgelegt. Dieser Bericht verweist ausführlich auf verfassungs- und andere rechtliche Grundlagen, die Rassismus in Deutschland verhindern sollen. Die gesellschaftliche Realität wird sehr idyllisch beschrieben und mit politischem Eigenlob nicht gespart. Im Zusammenhang mit der Vorlage von Staatenberichten haben die Nichtregierungsorganisationen einzeln oder gemeinsam die Möglichkeit, solche Berichte zu kommentieren und zu ergänzen sowie divergierende Positionen und Informationen in Form von Parallel- bzw. Schattenberichten oder anderen Stellungnahmen an die UNO-Gremien heranzutragen. Im Vorfeld der Berichterstattung hat das FORUM MENSCHENRECHTE die Möglichkeit genutzt, um die Recherchen der Experten des UN-Ausschusses mit einer »list of issues« (Frageliste) zu unterstützen. Diese Liste war sehr nützlich, um auf die brisanten Probleme der Auseinandersetzung mit dem Rassismus in Deutschland aufmerksam zu machen. Der breit abgestimmte, auch von der GBM mitgetragene Parallelbericht des FORUMS MENSCHENRECHTE trägt den Titel »Rassismus in Deutschland unterbinden«. Er enthält eine sehr kritische Wertung der praktischen und gesetzlichen Defizite, die es in Deutschland bei der Bekämpfung von Rassismus und rassistischer Diskriminierung gibt und die auch die Integration von Migrantinnen und Migranten in Deutschland behindern. Der Staatenbericht der Bundesregierung und der Parallelbericht orientieren sich in Aufbau und Gliederung an der Abfolge der Artikel des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von rassistischer Diskriminierung (ICERD). In der Einleitung zum Parallelbericht des FORUMS MENSCHENRECHTE werden das methodische Vorgehen und die Schwerpunktorientierung erläutert. Ohne weitere ausführliche Erörterung wird an dieser Stelle außerdem die Aufmerksamkeit des UN-Ausschusses auf die Mitverantwortung der Bundesregierung für die menschenunwürdige Situation der Flüchtlinge an den EU-Außengrenzen gelenkt. Im anschließenden Abschnitt »Grundsätzliche Erwägungen « wird zunächst für klare Bestimmungen solcher Begriffe wie »Rechtsextremismus«, »Rasse« und »Rassismus« und deren politisch korrekten Gebrauch in politischen Debatten plädiert. Kritisiert wird, dass die faktische Gleichsetzung von Rechtsextremismus mit Rassismus an vielen Stellen des Staatenberichtes die Sicht für die Spezifik des Rassismus- Problems erschwert. Die Behauptung der Bundesregierung, dass rassistische Einstellungen in Deutschland rückläufig seien, wird mit Hinweis auf soziologische Langzeitstudien widerlegt, die nachweisen, dass sich starke rassistische Einstellungen nicht nur in Randgruppen, sondern in der Mitte der deutschen Gesellschaft verfestigt haben. Bemängelt wird die unzureichende Qualität der Datenerhebung und Statistik, welche in Deutschland das wahre Ausmaß rassistischer Diskriminierung verschleiert.

Der Parallelbericht nutzt die Gelegenheit, um den UN-Gremien eine kritische Wertung der bisherigen Arbeit der Bundesregierung an einem Nationalen Aktionsplan gegen Rassismus vorzutragen. Obwohl an einem solchen Plan schon mehrere Jahre gearbeitet wird, fehlt es dem bisher erstellten Entwurf sowohl an einer problembewussten und selbstkritischen Beschreibung der Wirklichkeit als auch an spezifischen, konkreten Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus in Deutschland. Die Einschätzungen und Wertungen zur Umsetzung der einzelnen Artikel des Antirassismus- Übereinkommens ICERD fallen in Regierungsbericht und Parallelbericht ziemlich konträr aus.

Die Bundesregierung argumentiert viel unter Hinweis auf die Vorzüge der bundesdeutschen Gesetzgebung bei der Bekämpfung rassistischer Handlungen. Hingegen bemängelt der Parallelbericht, dass bestimmte gesetzliche Bestimmungen und in vielen Fällen auch das praktische Handeln von Verwaltungen in Bund, Ländern und Kommunen der Diskriminierung Vorschub leisten. Das FORUM MENSCHENRECHTE verweist auf viele Unzulänglichkeiten in der Gesetzgebung. Widerlegt wird die Auffassung der Bundesregierung, dass Art. 3, Abs. 3, S. 1 des Grundgesetzes bereits ausreichend sei, um jegliche rassistische Diskriminierung im Bereich der öffentlichen Verwaltung zu verhindern bzw. zu ahnden. In diesem Zusammenhang wird darauf verwiesen, dass es bisher keine umfassende und ausdifferenzierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum genannten Passus im Grundgesetz gibt und die Überprüfung der Gesetze bzw. Exekutivnormen nicht ausreicht.

Kritisch bewertet werden im Parallelbericht auch Tendenzen zur Anwendung des diskriminierenden »racial profiling« in der Tätigkeit der deutschen Polizei. Bei dieser rassistischen Profilbildung werden Merkmale wie Hautfarbe, Sprache, Religionszugehörigkeit, Staatsangehörigkeit, nationale bzw. ethnische Herkunft ohne objektive und vernünftige Begründung im Rahmen von verdachtsunabhängigen Kontrollen, Überwachungen, Ermittlungen besonders polizeilich berücksichtigt. Die seit mehreren Jahren wirkenden Bundesprogramme zur Unterstützung antirassistischer Organisationen und Initiativen bewertet das FORUM MENSCHENRECHTE als positive Beiträge der Bundesrepublik im Sinne der internationalen Antirassismus- Vereinbarungen. Zugleich wird darauf verwiesen, dass eine kontinuierliche antirassistische Arbeit zunehmend erschwert worden ist, weil das Volumen der Förderung inzwischen erheblich eingeschränkt wurde und dem Opferschutz zu geringe Aufmerksamkeit gewidmet wird. Im Zusammenhang mit der Forderung der Antirassismus- Konvention nach Verbot von Organisationen, die rassistische Diskriminierung fördern, wird im Regierungsbericht das NPD-Verbotsverfahren nur kurz gestreift, während im Parallelbericht dem UN-Ausschuss recht ausführlich die Umstände des Verfahrens geschildert werden und die Notwendigkeit seiner Wiederaufnahme betont wird. Ein breiter Teil des Parallelberichts bezieht sich auf Artikel 5 von ICERD, der – ausgehend von anderen universellen Menschenrechtsnormen – die Vertragsstaaten verpflichtet,

• rassistische Diskriminierung in jeder Form zu verbieten,

• bestehende Diskriminierungen zu beseitigen und

• die Gleichheit jedes Menschen vor dem Gesetz zu gewährleisten.

Generell wird in diesem Zusammenhang vom FORUMMENSCHENRECHTE bemängelt, dass in der Bundesrepublik Deutschland beim Umgang mit Menschen mit nichtdeutscher Staatsangehörigkeit die internationalen Normen zum Schutz der Menschenrechte nicht hinreichend umgesetzt werden. Zum Asylrecht wird festgestellt, dass sich in Deutschland der Flüchtlingsschutz und die Zugangsmöglichkeiten zu Asyl nach der Asylrechtsänderung von 1993 in den letzten Jahren erheblich verschlechtert haben. Ausführlich kritisiert wird die restriktive Asylpolitik der Bundesregierung (Abschiebepraktiken, wenig sensibler Umgang mit besonders Schutzbedürftigen, Diskriminierungen bei Sozialleistungen und in der gesundheitlichen Versorgung, familienrechtliche Benachteiligungen, »Residenzpflicht«, Rechtsvakuum für Menschen, die ohne Papiere in Deutschland leben usw.). Diesen Aspekten wie auch den problematischen aktuellen Entwicklungen im Staatsbürgerschaftsrecht hat der Staatenbericht kaum Aufmerksamkeit gewidmet. Das von der Bundesregierung 2006 beschlossene Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz wird vom FORUM MENSCHENRECHTE als ein Meilenstein für die von Diskriminierung Betroffenen gewertet. Zugleich wird auf Lücken und Probleme in diesem Gesetz aufmerksam gemacht, z. B. diskriminierende Regelungen auf dem Wohnungsmarkt sowie unzureichende Antidiskriminierungsberatung. Obwohl Diskriminierungen wegen Religionszugehörigkeit nicht explizit Gegenstand der Antirassismus- Konvention sind, hat es der Parallelbericht angesichts der realen Konflikte in Deutschland für erforderlich gehalten, das Problem realer Diskriminierungen aufgrund des Islam zu behandeln. Es wird eingeschätzt, dass insbesondere nach dem 11. September 2001 die ablehnenden Haltungen von Nicht-Muslimen gegenüber Muslimen in Deutschland stark zugenommen haben. Im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung wird vom Gesetzgeber offensichtlich eine generelle Bedrohung durch den Islam unterstellt. Eine exponierte Rolle im Kampf gegen Rassismus misst der Parallelbericht einer systematischen und umfassenden Menschenrechtsbildung bei, welche im Sinne des »Weltaktionsprogrammes Menschenrechtsbildung « schulisch wie außerschulisch erfolgen und auch benachteiligte Gruppen erreichen muss. Dem Parallelbericht nachgestellt ist eine übersichtliche Zusammenfassung von weit reichenden Empfehlungen, die nach Auffassung des FORUMS MENSCHENRECHTE bei der weiteren Umsetzung der Antirassismus-Konvention Berücksichtigung finden sollen. Der ICERD-Ausschuss hat diesem Empfehlungen große Bedeutung beigemessen und sie teilweise sogar wortwörtlich in seine »concluding observations« übernommen. Gefordert wird u. a.:

• In Gesetzestexten und Dokumenten sowie in Übersetzungen sollen gemäß einer UNESCO-Empfehlung aus dem Jahre 1950 statt der Wörter »Rasse « und »rassisch« die Begriffe »Rassismus« und »rassistisch « verwendet werden.

• Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus dürfen nicht nur auf Menschen mit rechtsextremen politischen Einstellungen zielen, sondern müssen gesamtgesellschaftlich auf die Teile der Bevölkerung angelegt werden, die zu rassistischen Vorurteilen und Einstellungen neigen.

Die deutsche Politik muss das Konzept der Bekämpfung des Rechtsextremismus durch ein Konzept der Bekämpfung von Rassismus als eigenes Themengebiet ergänzen. Rassistische Straftaten sind von rechtsextremistischen Straftaten statistisch zu unterscheiden, damit das Ausmaß rassistisch motivierter Straftaten öffentlich wird. Die rassistische Motivation beim Begehen einer Straftat sollte sich stets strafverschärfend auswirken.

• Um Diskriminierungen durch Behörden zu vermeiden, sollte der Geltungsbereich des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes auf jegliches Handeln der öffentlichen Verwaltung ausgedehnt werden.

• Die nationalen Stellen zur Überwachung von Rassismus sollten von unabhängigen Sachverständigen besetzt werden.

• Initiativen und Einrichtungen zur Bekämpfung von Rassismus brauchen eine langfristige finanzielle Basis.

• Zu prüfen ist die Möglichkeit der Einleitung eines neuen NPD- Verbotsverfahrens.

• Die Inhaftierung von Flüchtlingen während des Asylverfahrens muss abgeschafft werden.

• Die mit der so genannten Residenzpflicht verbundene Beschränkung der Bewegungsfreiheit von Flüchtlingen und Asylbewerbern ist aufzuheben.

• Sozialleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz sind nicht als Sach-, sondern als Geldleistungen zu gewähren.

• Der Familiennachzug ist den Migranten zu erleichtern.

• Deutsche Sprachkenntnisse sollten für Migranten nicht Einreisebedingung sein, sondern durch Sprachkurse nach der Einreise erworben werden können.

• Es sind Maßnahmen zu treffen, um die mit der restriktiven Ausländergesetzgebung verbundene erhebliche Ungleichbehandlung von dauerhaft in Deutschland lebenden Nichtstaatsangehörigen zu überwinden.

• Einbürgerungstests dürfen nicht bestimmte Gruppen von Einbürgerungswilligen diskriminieren und müssen sich an dem Stoff orientieren, der für das Zusammenleben in der Bundesrepublik erforderlich ist.

• Die doppelte Staatsangehörigkeit ist grundsätzlich zu ermöglichen.

• Die Bundesrepublik Deutschland sollte ihren Vorbehalt zur UN-Kinderrechtskonvention zurücknehmen.

• Im Schulwesen ist entsprechend den Empfehlungen des UN- Sonderberichterstatters Muñoz zu verfahren, um Diskriminierungen von Migrantenkindern künftig möglichst zu verhindern. U. a. ist zu überprüfen, ob das gegliederte Schulsystem nicht selbst diskriminierende Wirkung entfaltet.

• Um die Arbeitsmarktsituation von Menschen mit Migrationshintergrund zu verbessern, sollte die Antidiskriminierungsstelle des Bundes ihre Möglichkeiten stärker nutzen.

• Die Praxis der Anerkennung ausländischer Berufs- und Bildungsabschlüsse muss verbessert werden.

• Im Rahmen des Weltaktionsprogramms einer umfassenden Menschenrechtsbildung müssen Menschenrechte und Diskriminierungsfreiheit zentrale Ordnungsprinzipien der Schulen werden.

Die Bedeutung des Parallelberichts des FORUMS MENSCHENRECHTE geht weit über die Berichterstattung vor dem UN-Ausschuss CERD im August 2008 hinaus. Vor allem die auf gediegenen Analysen beruhenden zahlreichen Empfehlungen stellen  wichtige Orientierungen und Herausforderungen sowohl für politische Entscheidungsträger im Bund, in den Ländern und in den Kommunen als auch für die Menschenrechtsorganisationen in Deutschland dar.